民政部社会救助司副司长蒋玮解读了《特困人员认定办法》。农村特困人员怎么认定、怎么救助？能和城里人享受一样的标准吗？在新形势下，国家有了进一步调整。

什么样的人属于特困人员？

根据新出台的《特困人员认定办法》： 第四条 城乡老年人、残疾人以及未满16周岁的未成年人，同时具备以下条件的，应当依法纳入特困人员救助供养范围：

（一）无劳动能力；

（二）无生活来源；

（三）无法定赡养、抚养、扶养义务人或者其法定义务人无履行义务能力。

其中，“无生活来源”这一项，指明“生活来源”需要计算包括工资、经营、财产、转移在内的各类净收入，但不计入城乡基本养老保险基础养老金、基本医疗保险和高龄津贴等各类社保福利。

蒋玮解释说，此处的依据是国务院14号文件《国务院关于进一步健全特困人员救助供养制度的意见》。由于基本医疗保险等社保福利制度都是国家建立的、面向全民的、普惠型社会保障政策，正常情况下全体公民都应当能够享受到。因此，即使这些社会福利待遇带来的收入加起来“过了线”，也不会导致当事人无法享受特困救助。

但是，这不意味着特困救助供养与其他的所有保障政策都可以叠加。《办法》第九条就规定，未满16周岁未成年人同时符合特困救助供养条件和孤儿认定条件的，应当纳入孤儿保障范围，不认定为特困人员。

我国农村特困人员救助的供养标准是什么？

蒋玮说，过去，我国特困人员救助的供养标准分为集中供养标准和分散供养标准。

目前全国平均供养标准中，集中供养是6385元每年，分散供养是4844元每年。

集中供养标准最高的是天津市，现在达到了人均17183元；

最低的是贵州省，目前只有4250元。

分散供养标准最高的是上海市，年人均13800元；

最低的也是贵州省，年人均只有2726元。

而此次的《认定方法》对目前我国特困人员救助的供养标准做了改革创新，调整为按照需求来制定，主要包括基本生活标准和照料服务标准。

在基本生活标准方面，各地可以参照当地的人均消费支出、人均可支配收入、或者低保标准这三者的一定比例来确定。但是民政部提了一个最低的要求——一般情况下，不低于低保标准的1.3倍。

照料服务标准首先要根据特困人员的生活自理能力来定：如果是生活完全能够自理的，那么照料服务标准就低一些；如果是半自理的，那么标准可能就高一些；完全丧失的可能标准最高。

对特困人员认定之后，将如何有效供养？农村供养“一床难求”与“床位空置”的尴尬怎么协调？

蒋玮表示，在供养方面，这些年我国对农村供养服务机构投入了很多，比如民政部利用福彩公益金实施的“霞光计划”就是针对农村特困人员供养服务机构的建设改造开展的。但是实际运行过程中，我们也面临着一些非常尴尬的局面，一方面床位数在增加，另一方面“一床难求”，同时床位又在空置的问题。这需要我们在供养服务机构的有效供给上进行改革。

过去，我国对特困人员的供养方式主要取决于本人的意愿，愿意集中供养就到机构来，愿意在家的就分散供养，即一种是集中供养、一种是分散供养。

现在，民政部提出一个倡导性意见——

鼓励生活有自理能力的特困人员在家分散供养，优先把生活不能自理的特困人员集中供养起来。

“一床难求”并不是说没有床位，而是对生活不能自理的特困人员没有床位和护理人员。对于一些想住进来的生活不能自理特困人员，敬老院没有专业的护理人员，没有办法提供对生活不能自理人员的照料服务，所以没有办法接收，此外也限于硬件设施的限制。下一步将优先把生活不能自理的特困人员集中供养，目前民政部已经在一些省份开展试点。

城乡的特困人员供养能不能一体化？

蒋玮表示， 《国务院关于进一步健全特困人员救助供养制度的意见》把过去的农村五保供养和城市“三无”人员救助工作，要按照城乡统筹的思路，变成了一项制度，避免城乡差异拉大，造成城乡制度割裂。这意味着将来我们对于城乡特困人员在整个供养上，包括供养服务提供、认定程序、资格条件等方面都是一样的。

但是现在还不可能做到城乡特困人员完全一个标准。因为有一些贫困地区的特困人员的标准较低，甚至有些还没有达到扶贫标准，不可能一下子达到一定的高度，这是不现实的。目前在实施特困人员救助供养制度的时候，到底给的是城市的标准还是农村的标准就成为一个问题。“我相信将来这项制度标准的城乡统筹发展一定比低保更快实现，但是现阶段是有差异的。”

蒋玮提出，过去我们可以按照户籍是农业户口还是非农户口来判定给予供养的标准，现在很多地方取消了城乡的差别，都是居民户口，怎么来判定呢？所以这里提出要根据是不是拥有承包土地或者参加了农村集体收益分配来判定，如果在农村有土地，或参加了农村集体分配，那么肯定是农村特困人员标准。

农村低保制度与脱贫攻坚、扶贫开发之间，究竟是什么关系？

蒋玮认为，农村低保制度和扶贫开发政策是我国当前反贫困最主要的两个工具，也是两个重要的战略支撑点。其中，扶贫开发是对具有发展能力的贫困人口采取扶贫方式，帮他脱贫致富；低保制度，主要瞄准的是困难群众，是针对不管在哪个发展阶段都必然存在的困难群体，将他们的基本生活保障起来，做兜底的制度安排，来维持其基本生活。

农村低保制度从2007年建立以来，一直在有序地推进。但是，在打赢脱贫攻坚战的新的阶段，农村低保面临着新的问题。如果能让农村低保制度和扶贫开发政策有效衔接，发挥两项制度的合力效果，那么，脱贫攻坚的成效将更加明显。因此，民政部等部门出台了《关于做好农村低保制度和扶贫开展政策有效衔接的指导意见》。

在政策衔接上，符合建档立卡条件的农村低保对象要纳入建档立卡范围，同时符合低保条件的建要纳入低保条件，这两个制度应该是相互融合的。

在标准衔接方面，确保到2020年，所有县域的农村低保标准要逐步达到国家扶贫标准。就目前来说，全国的农村低保的平均保障标准是超过了农村扶贫标准的。

在管理衔接方面，所有的低保对象和建档立卡户是动态管理的，不是一劳永逸的。